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泛长三角区域合作机制及政府管理创新
中国区域经济学会副会长、安徽省人民政府参事、安徽省泛长三角研究会顾问 程必定
一、 区域合作与合作区域
区域合作：由于区域资源禀赋的差异，为发挥区域比较优势，在分工中形成的区域关系。以政府为主导，以合作组织为载体，以合作协议为依据，地理上不一定完全接壤
国际：有专业性的（如石油输出国组织，OPEC）
有综合性的（如东南亚国家联盟，ASEAN）
国内：有省内的（如合肥与淮南的同城化协议）
有跨省的（如南京经济圈）
但这种区域合作具有不稳定性，合作方若有不承诺协议的，区域合作就会解散。如东非共同体（EAC），坦桑尼亚、肯尼亚、乌干达，1967年12月成立，但合作中出现冲突，1977年10月解散，仅存在10年。
上海经济区：1985年5月成立，1990年解散，只存在5年。
合作区域：地理上相连的区域，在区域合作中逐步相成相对稳定的合作关系，形成一种新型区域。
特点：依靠政府的力量，不改变行政区划，但打破行政区界限，遵循区域经济发展规律。经过一定时期的发展，会成为一种具有密切联系的区域经济综合体。
国际：欧洲联盟，没有关税，有统一货币。
国内：有省内的，如长株潭
有跨省的，如长三角
合作区域不同于行政区，也不同于经济区，是一种新型区域，或第三种区域。长三角不是行政区，也不是经济区，而是一种合作区，是在长期的区域合作中历史地形成的。长三角由区域合作跨跃为合作区域的标志，起点是2007年5月15日温家宝总理在上海召开的长三角地区经济发展座谈会，成形于国务院2008年8月6日下发的国发【2008】30号文件：《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》，共十二部分、四十二项意见。其中，第2条“总体要求”确定长三角的区域功能是：亚太地区重要的国际门户；全球重要的先进制造业基地; 具有较强竞争力的世界级城市群。第42条意见提出：“积极推进泛长江三角洲区域合作”。
二、长三角合作机制的演变及其对安徽的影响
1、合作机制：无论是区域合作还是合作区域，都存在着合作机制。
行政区的运行机制是以行政机制为主导经济区的运行机制是以市场机制为主导合作区的运行机制，是以上两种机制的结合，是机制创新
特点：以地方政府为合作主导，以企业为合作主体，以经济规律为合作准则，获得“双赢”或多“赢”的机制。
作用：1997年成立的16个城市市长参加的“长三角城市经济协调会”，逐步形成合作机制。地方分割对区域经济协调发展的阻力减少51%以上。
2、长三角合作机制的两个变化：
（1）在长三角内部的深化：长三角要承担上述三大区域功能，区域合作将变化区域联动，形成区域一体化机制。
表现为：从事务性合作转向政策性对接
从局部性合作转向整体性谋划
从阶段性任凭转向制度性安排
如：长三角地区提到议事日程的一体化发展就有
▲重大基础设施建设一体化，推进同城效应；
▲市场体系发展一体化，构建统一大市场，尤其是旅游业；
▲资源节约和环境保护一体化，共同构建“两型社会”；
▲区域创新体系建设一体化，共同建设创新型区域，如大型仪器共享；
▲城乡发展一体化，成为城乡统筹发展示范区；
▲区域性行业协会一体化，成立政府以外的第二合作平台长三角公路、水泥行业协会率先挂牌运行
（2）在长三角外部的扩展：长三角区域合作扩展为泛长三角的区域合作
▲对长三角地区来说，要承担前述的三大区域功能——
既要推进产业转移，又要不断提升产业层次，就必须开拓区域发展空间，尤其是在应对世界金融危机的形势下。
经验表明：与泛长三角地区实行平等共享的区域合作，是最好的选择。
▲对泛长三角地区来说，要加快发展——
既要主动承接长三角地区的产业转移，又要积极融入长三角，通过长三角的辐射和带动促进自身的发展。
经验表明，无论是承接，还是融入，与长三角实行互利互赢的区域合作是最有效的途径。
“承接”、“融入”是双向的，不是“一厢情愿”，关键是“合作”。
3、对安徽的影响
长三角合作机制的上述两个变化趋势所产生的重要影响，是促进泛长三角区域合作的发展，泛长三角实现由“虚”向“实”的跨跃。泛长三角区域合作将会进入新的发展期。
由于长三角由16市的“小长三角”实现向江浙沪3省市的“大长三角”的跨跃，安徽由长三角的边缘直接变为长三角的前沿，是长三角“泛化”不可逾越的第一省，为安徽与长三角区域合作的提升与扩展，创造了更好的条件。
从发展的要求看，长三角和安徽都有合作的共同要求，安徽的“融入”、“承接”，由过去的“单向”转化为如今的“双向”，合作具有必然趋势。
对安徽的总影响：为安徽创造了一个半世纪以来最大的发展机遇
从中国工业化以来的一个半世纪中，安徽屡屡错过了中国工业化的机遇，安徽从中国的一个经济文件发达省蜕变为一个经济落后省。2007年安徽的资源优势在全国居第8位，经济优势在全国居第28位（江苏28位、6位。浙江26位、4位，上海31位、1位）。人均财政收入居全国末位。
对安徽的具体影响很多，可能概括为两个方面：
区域外部性的内部化——提升安徽发展水平
区域内部性的外部化——开拓安徽市场空间
三、政府管理创新：统分结合
区域合作机制是行政机制与市场机制的结合，安徽发展与长三角的区域合作，既要发挥政府的主导作用，又要发挥市场机制的调节作用，在政府与市场之间实现政府的“统”与市场的“分”的有机结合。
为此，要求政府管理的创新应是统与分的结合，即统分结合的管理模式：
▲政府层级的统分结合：重大的合作事项由省级政府统一签订合作协议，履行协议的责任与义务，同时放开并支持市、县级自主开展与长三角的区域合作。比如，对沿边县与长三角的合作，省市政府不仅要完全放开，还要帮助解决合作中的重大问题。
▲政府与企业的统分结合：企业是区域合作的主体，放手企业之间在投资、技术、销售及产业链分工等方面的合作，但企业不能解决的问题，通过政府之间的合作给予实质性帮助。
▲政府与中介组织的统分结合：中介组织主要是行业协会，是政府之外的第二合作平台，应积极培育和支持行业协会的发展，放手行业协会等中介组织独立处理合作事宜，政府要给予必要的帮助，协调解决难点问题。
在统分结合的实践中不断探索区域合作的政府管理体制，要以科学发展观为指导，转变政府职能，创新区域合作的体制与机制。
在当前应对世界金融危机中，推进政府管理体制的创新，构建统分结合的政府管理体制，发展泛长三角地区的区域合作，对于防止长三角和安徽经济的大起大落，促进长三角与安徽经济的平衡、健康发展，都具有重要的作用。正如胡锦涛总书记11月15日在G20峰会上发表的题为“通力合作、共度时艰”的讲话一样，长三角与安徽省更应通过发展区域合作，迎战危机，促进发展。
二OO八年十二月六日