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略论区域经济一体化的制度合作基础
宋 宏
内容提要：国家部署建设长江经济带重大战略布局，对于新常态下长江沿带地区和城市发展都是重大战略利好。建设长江经济带，核心是区域经济一体化，也就是市场、要素一体化和经济体制机制统一的过程，也是各相关方深化全面合作的过程。由于地方政府各自为政，各行政区之间存在行政壁垒，新的区域经济一体化更多需要以政府间制度合作为基础。长江经济带区域一体化要以区域政府间制度合作为基础，并不是简单的传统的“政府主导”涵义，而是在市场决定的前提下更好发挥政府作用，在横向关键性、战略性联系方面推进制度创新。应当建立跨行政区的协调管理机构，只有建立健全这一组织，区域政府制度合作的激励和约束机制才能真正被遵守和执行而落到实处。
关键词：区域经济 一体化 制度合作
国家部署建设长江经济带重大战略布局，对于新常态下长江沿带地区和城市发展都是重大战略利好。建设长江经济带，核心是区域经济一体化，也就是市场、要素一体化和经济体制机制统一的过程，也是各相关方深化全面合作的过程。新常态下加速长江中游城市群一体化发展，其宗旨正如本次会议主题所表达的“深化合作、共赢未来”。
一、新的区域经济一体化要以政府制度合作为基础
西方区域经济理论和经验表明，区域经济一体化有四个阶段：一是贸易一体化，二是要素一体化，三是政策一体化，四是完全一体化。目前长江经济带的贸易一体化已基本实现，但要素一体化和政策一体化还有待努力推进，而区域合并式的完全一体化则无可预期。这里需要指出，中国的旨在区域一体化的区域间合作，包括长江中游城市群合作，可能不像西方区域经济理论所给出的四阶段次序，而是更多需要以政府间制度合作为基础，即是应把政府间制度合作排到前位。
在关于区域合作的讨论中，受到最多诟病的当属各行政区之间“行政壁垒”“体制障碍”，而这些显然都与区域政府关联。区域政府各自为政，地方市场分割和地方保护主义阻碍了经济资源的自由流动和跨地区的经济合作。尽管随着经济发展水平和市场发育水平的提高，随着国家立法的完善和执法环境的变化，地方市场分割和地方保护主义的内容和表现形式也在发生变化，但造成该现象的体制性根源依然根深蒂固。因此，不少人认为，中国新一轮区域经济一体化进程必须摒弃“政府主导”，应当由市场主体发挥决定作用。但是，我们可以从另一角度观察这一问题：正因为行政壁垒和体制障碍是区域经济一体化的最大瓶颈，这便形成了区域政府合作的逻辑起点，也决定了推进区域经济一体化的运作起点，正所谓“解铃还需系铃人”。
更进一步认知这一问题，需要深刻理解现代市场经济制度。中国改革开放以来逐步形成并正在通过全面深化改革加以完善的社会主义市场制度，属于现代市场制度范畴。现代市场制度不同于斯密、马克思、马歇尔时代的市场制度，重要的一点就在于现代政府已经是内置于市场的存在。“成熟市场经济”国家或地区的政府普遍“卷入”市场建设，被认为与市场发挥作用并不矛盾。发达国家政府的收入、赤字和支出占GDP相当大比重，政府国际国内政策和央行的政策对市场产生极大影响，政府还在科技、能源、环境、人才等方面进行战略性引导，在市场不能做到全覆盖、强覆盖的领域直接发挥自己的作用，这些都已经司空见惯。事实上，现实存在的市场制度不是单纯的经济制度，而是经济、政治、社会、文化多种因素的综合体。也可以说，现代市场客观上是市场和政府互动的体系；没有政府这一方，就没有现代市场体系，只有“黑板上的市场”。
中国现代市场制度的特点，在于我们的市场经济是从计划经济转轨而来，是渐进的市场化改革的产物，是政府主动推进、市场自然发育和对外开放重大催化作用的共同结果。在整个转轨发展过程中，政府事实上发挥着顶梁柱的作用。政府根据市场化改革的进展也对自身的机构、职能进行一系列调整，对政府工作任务、目标和能力要求不断进行修正和调整。尽管如此，改革过程中逐步形成的制度安排，客观上存在偏颇、不周与盲区，政府自身以及政府与市场关系的制度存在缺陷。因此，党的十八届三中全会指出，发挥市场的决定性作用和更好发挥政府作用，推进治理体系和治理能力现代化，是全面深化改革的目标。这一战略取向意味着，中国进一步的改革并不是只强调市场决定作用、削弱政府作用，而是要在发挥市场决定作用的同时更好地发挥政府在现代市场中应当发挥的作用，扬中国体制之长，抑体制之短。长江中游城市群新一轮区域合作作为“以两地政府的制度合作为基础的区域制度创新”，正是深化体制改革应当推进、目前薄弱甚至空缺的领域之一。
笔者曾与诺贝尔经济学奖得主、美国经济学家托马斯·萨金特作过有关区域一体化机制问题的交流。他的理性预期理论认为，经济主体的行为是理性即趋利避害的，在有效市场及真实周期内做出的决策都是合理的，任何经济政策的实施效果都会因经济主体的理性应对而削弱甚至抵消，就是说政府的作用是有限的。在交流中他以美国西部开发时期铁路建设历史为例，刻划了市场主体和市场机制所起的决定作用，但同时也指出了区域政府随着建设进程发挥地方规划、社会协调、法规调整等不可忽视的作用。我们从当下视角比较中美两国现代市场制度发展的过程和现实的区别，不难发现，美国政府体系在市场和市场制度中取得越来越重要的地位，是市场自然发展的产物；美国联邦政府在市场中越来越多的职能权限，是州政府根据实际情况变化逐步让渡的结果。换言之，先有市场自发发展和政府有限作用，随着市场发展才有政府越来越重要的作用；当地方和州政府的作用越来越难以满足市场需要，难以解决市场问题，联邦政府才获得今天的权力。由这样的体制演变史决定，美国大都市和都市群基本属于自然形成，鲜有政府事先战略规划的记载。
就城市合作而论，以位于美国西海岸加利福尼亚州南部的洛杉矶为例，它是当今美国仅次于纽约的第二大城市，也是全球经济与城市体系中一颗耀眼的明星。大洛杉矶地区涉及5个县的131个城市，人口952万，是全美第二大的城市群。其中洛杉矶县有88个城市；洛杉矶市是美国第二大城市，人口396万。洛杉矶县所辖的88个市，自治程度各不相同：一等市，市内所有行政由市政府办理；二等市，市内行政部分由市办理，部分交由市际联合政府，或其上位的县办理；三等市，市内行政基本上由县办理，市政府只负责很少的行政，有37个市和县协议由县提供全部市政服务。洛杉矶县内65%的地区没有成立市镇等自治体，大约有100万人生活在这个范围内，这个区域的市政服务由县提供。
同样发展现代市场经济和现代城市，中美两国的市场体制、城市体制差别如此之大，这是由历史、自然、人口和土地资源等多种因素决定的。事实上，美国的市场体制和制度在过去百年中也一直在调整变革中，随着联邦政府职责和权力不断增大，其介入市场和战略谋划的功能在不断增强。中国的体制优点，在极为贫弱时期主要表现为集中力量办大事，现在则更侧重于有远见的战略谋划和有效实施。中国经济体制改革当然要把发挥市场决定作用放在首位，但这不意味着因此放弃符合未来方向的优势。改革的本质是扬弃而不是完全摒弃，是扬长补短的制度创新。
我们主张长江经济带区域一体化要以区域政府间制度合作为基础，并不是简单的传统的“政府主导”涵义，而是在市场决定的前提下更好发挥政府作用，在横向关键性、战略性联系方面推进制度创新。改革开放以来的经验也反复证明，只要政府的政策、规划、布局顺应发展规律，对市场主体正面积极的引导作用十分明显。新一轮区域经济合作将呈现这样的性状：合作的主体越来越市场化，而政府制度合也越来越重要。
二、政府间制度合作的创新着力点
长江经济带区域经济一体化如何以政府间制度合作为基础，应该说是一个极具创新性的课题，值得深入研究。区域政府间制度合作及其创新有着丰富内涵，但限于篇幅，本文不拟展开论述。从现实“问题导向”切入，这里仅着重指出一个制度合作创新着力点。
众所周知，在现有的区域经济合作中，普遍存在一个突出问题：虽然地方政府间建立了经济区或城市群合作框架协议，但协议基本是愿景式、形式化的，不具有正式契约性合约的内在约束效力，致使政府间制度合作虚化弱化。
制度是由一系列规则组成的，区域经济制度一体化其实就是规则一体化。区域一体化的政府间合作协议，不能仅仅是表达意向和愿景的宣示文件，而应该是政府间正式契约，是双边或多边共同遵守的规则性的区域公约。从制度理论的角度说，区域合作规则是区内利益相关的各地方政府，在一个有限的“囚徒困境”博弈中产生的、以一致同意为前提的一种合作均衡，而且这种规则必须在一个经济共同体内以正规的方式发挥作用并被强制执行。这种规则性的合约应具有以下三个特点：第一，规则的形成是地方政府间相互博弈的产物，体现了参与者的一致同意；第二，将规则以文字的形式规定下来，具有正式的制度性；第三，有正式的执行机制和协调执行组织。
首先，考量长江经济带及其各城市群的区域经济一体化实际，区域政府间制度合作需要在以下方面给出规则和制度安排：形成区域科技创新资源配置和协同运作的原则；形成区域生产力布局原则和区域产业发展准则；开放共同市场，促进要素高效流动；建立协调的基础设施网络，统一开发利用自然资源，统一整治和保护环境；建立协调与管理制度，在人口迁陟、户籍制度、住房制度、就业制度、医疗制度、教育制度、社会保障制度等改革方面加强行政协调，联手构建统一的制度架构和实施细则，以此协调各地区的政策行为；在招商引资、土地批租、外贸出口、人才流动、技术开发、信息共享等方面，营造无特别差异的政策环境，等等。这一规则体系不仅需要有总体框架，而且更需要有分领域的专门规则及其实施细则。按照法治国家要求，区域政府间合作合约经过一段时间实践不断磨合、纠错、完善，待比较成熟后应将公约上升为区域发展与管理法，实现区域制度架构的融合，达到制度一体化。
其次，区域政府的制度合作必须要有跨行政区的制度性的协调组织机构。由于我国区域经济一体化是建立跨行政区基础之上的，为了消除局部利益对区域共同利益的侵蚀，必须在分立的行政区基础上形成共同的内在机制，并在保证共同利益的基础上制定具有约束力的共同政策和制度规范，实现组织体系内的超行政区的协调与管理。目前在区域政府合作中，通常建立了会议协调机制，但会议协调一般只是会商、决策，却不具有执行和日常管理功能，执行这一功能的必需有跨行政区的协调组织机构。没有统一的跨行政区的区域协调管理机构，区域合作就很难进入到真正的实质性阶段；没有明确的协议或制度，就很难保证地方政府在追求地方利益的同时不会对共同利益产生消极影响。跨行政区的协调管理机构充当了地方政府间利益纠纷的中间人，由它们就什么是违反规则的行为作出裁决，以一种正式化的方式维护区域合作规则。这种机构应该有明确的职能和权限，对谛约的各级地方政府的行为构成有效约束。只有建立健全这一组织，区域政府制度合作的激励和约束机制才能真正被遵守和执行而落到实处。